편하게 읽는 행정쟁송법(노무쟁송법) - 7편 (법률관계의 당사자와 피고적격 등)

● 행정법상 법률관계의 당사자

<행정소송법 제2조(정의)>
- 제1항 : 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
  1. "처분 등"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다.
  2. "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다.

1. 행정주체

  (1) 행정기관과 행정청의 구별

  국가 등 행정주체는 권리, 의무의 귀속주체이지만 인간과 같이 행동할 수 없기 때문에 소위 기관이라는 것이 필요하다. 그래서 행정업무를 실제로 수행하는 자를 행정기관이라고 한다. 행정청은 행정주체의 의사를 결정해서 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 의미한다.

  따라서 대외적 표시 권한이 있으면 행정청이고 , 없으면 행정기관이다.

만약에 공무원이 파면을 당했다고 가정해보자. 파면은 처분인데, 이를 무효로 확인받고자 한다면 '처분'이 무효임을 확인해달라고 하는 것이므로 항고소송이다. 그런데 그냥 파면처분을 가져오지 않고, '공무원 지위가 유지되고 있음을 확인해달라'는 내용의 요청은 그냥 지위확인으로 당사자 소송이다.

  (2) 항고소송에서 피고적격으로서의 처분청

<행정소송법 제13조(피고적격)>
- 제1항 : 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다.

검찰총장, 경찰청장이 아니라 검찰이나 경찰청을 피고로 소를 제기해야 된다는 의미이다!

  행정조직법은 독립제 행정청을 원칙으로 하고 예외적으로 합의제 행정청을 규정하고 있다. 합의제 행정청의 경우 항고소송의 피고적격 역시 원칙적으로 합의제 행정청이 가진다. 다만 중노위 처분에 대한 항고소송에서는 노동위원회법 제27조에 따라 중노위가 아니라 중노위의 위원장이 피고가 된다.

  ※ 행정청을 1인으로 구성하면 독임제 행정청이라고 하고 수인으로 구성된 위원들의 합의로 결정을 내리게 하는 것을 합의제 행정청이라고 한다.

3. 행정주체의 종류

  (1) 국가, 공공단체(지자체, 영조물 법인, 공공조합 등)

 

  (2) 공무수탁사인

   (의의) 행정법관계에서 사인은 일반적으로 행정 객체에 해당한다. 그런데 법률이나 법률에 근거한 수권행위를 통해 사인이 자신의 이름으로 공행정사무를 처리할 수 있는 권한을 위임받아 행정주체 내지 행정청으로서의 지위를 가지게 되는 경우가 있는 데, 이를 공무수탁사인이라고 한다.

감독받는 자기 하위 행정청에게 업무를 맡기는건 위임 / 감독받지 않는 곳에 업무를 맡기는 건 위탁

   (법적 지위) 공무수탁사인은 공법상 고권적 권한을 위임받은 것이고 이러한 범위 내에서 행정주체 내지 행정청의 지위를 갖는다.

<대법원 2000다12716>
분담금 납부의무자에 대하여 한 분담금 납부통지는 그 납부의무자의 구체적인 분담금 납부의무를 확정시키는 효력을 갖는 행정처분이라고 보아야 할 것이다.

   (피고적격) 공무수탁사인의 임무수행과 관련하여 권리가 침해당한 사인은 행정심판, 행정소송을 제기할 수 있다. 행정심판법과 행정소송법상 공무수탁사인은 행정청에 포함되므로, 공무수탁사인이 행정심판의 피청구인이나 항고소송의 피고적격을 가진다.

<대법원 96누1757>
성업공사가 체납압류된 재산을 공매하는 것은 세무서장의 공매권한위임에 의한 것으로 보아야 할 것이므로, 성업공사가 한 그 공매처분에 대한 취소 등의 항고소송을 제기함에 있어서는 수임청으로서 실제로 공매를 행한 성업공사를 피고로 하여야 하고, 위임청인 세무서장은 피고적격이 없다.

 

● 피고적격

<행정소송법 제13조(피고적격)>
- 제1항 : 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다. 다만, 처분 등이 있은 뒤에 그 처분 등에 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 때에는 이를 승계한 행정청을 피고로 한다.
- 제2항 : 제1항의 규정에 의한 행정청이 없게 된 때에는 그 처분 등에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체를 피고로 한다.

 취소소송의 피고는 권리, 의무의 귀속주체로 당사자능력이 있는 국가 등이 행정주체가 되어야 하지만 행정 소송법은 국민의 소송수행상 편의를 위해 처분을 한 행정청에 피고적격을 인정하고 있다.

1. 처분청의 예외

  (1) 승계청

 처분등이 있은 뒤에 행정기구 개편이나 행정주체의 합병 분리 등에 의해 처분청의 당해 권한이 다른 행정청에 승계된 경우뿐만 아니라 처분등의 상대방인 사인의 지위나 주소의 변경 등에 의해서 변경 전의 처분등에 관한 행정청의 관할이 이전된 경우 등에 승계가 된다(대법원 99두5481)

  (2) 국가 등 행정주체

 처분등이 있은 후에 처분이나 재결을 한 행정청이 없게 된 때에는 그 처분등에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 피고가 된다. 다만, 그 승계사유가 취소소송제기 후에 발생한 것이면 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의해 피고를 경정한다.

  (2) 소속장관

 

2. 권한의 위임, 위탁

  사무처리권한의 일부를 다른 행정청에 이전하는 것으로는 위임과 위탁이 있다. 그 성질은 유사한데, 위임은 하급관청에 하고 위탁은 대등관청에 하는 것을 말한다.

  권한이 위임, 위탁된 때에는 수임, 수탁청이 자신의 명의로 처분하게 되므로 취소소송의 피고도 수임청, 수탁청이 된다.

  ※ 국가나 지방자치단체의 사무가 공법인 등 공단, 공사 등에 위임된 경우에는 그 대표자가 아니라 공법인 그 자체가 피고가 된다.

<대법원 2003두6641>
한국도로공사는 국가로부터 유료도로 통행료 징수권이 포함된 유료도로관리권을 출자받아 이 사건 구간의 통행료 징수권을 행사할 권한을 적법하게 가지게 되었고, 이에 따라 한국도로공사가 이 사건 통행료부과처분을 한 것이지 건설교통부장관이 이 사건 처분을 했다고 볼 수 없으므로 이 사건 소 중 건설교통부 장관을 상대로 한 부분은 부적법하다.

<대법원 92다35783>
공법인(대한주택공사)이 관계법령에 따라 공공사업을 시행하면서 그에 따른 이주대책을 실시하는 경우에도, 그 이주대책에 관한 처분은 법률상 부여받은 행정작용권한을 행사하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 공법상 처분이 되므로, 그 처분이 위법, 부당한 것이라면 사업시행자인 당해 공법인을 상대로 그 취소소송을 제기할 수 있다.

 

2. 내부위임

  내부위임이란 위임청이 수임청에게 내부적으로 권한을 위임하되, 외부적으로는 권한행사 명의와 책임을 위임청이 그대로 가지고 있는 경우를 말한다. 즉 외부적으로 표현되는 명의가 중요하다. 

 그러나 만약에 내부위임임에도 불구하고 수임청이 자신의 이름으로 권한을 행사한 때에는 수임청이 피고가 된다.

<대법원 90누5641>
행정처분을 행할 적법한 권한 있는 상급행정청으로부터 내부위임을 받은데 불과한 하급행정청이 권한 없이 행정처분을 한 경우에 실제로 그 처분을 행한 하급행정청을 피고로 해야 한다.

 

3. 대리

  대리란 행정청이 자신의 권한을 다른 기관으로 하여금 행사하게 하는 것을 말하는데 이때 대리청은 피대리청을 위한 것임을 표시(현명주의)하면서 행위해야 한다.

<대법원 2005부4>
대리권을 수여받은 데 불과하여 그 자신의 명의로는 행정처분을 할 권한이 없는 행정청의 경우 대리관계를 밝힘이 없이 그 자신의 명의로 행정처분을 하였다면 그에 대하여는 처분명의자인 당해 행정청이 항고소송의 피고가 되어야 하는 것이 원칙이지만, 비록 대리관계를 명시적으로 밝히지는 아니하였다 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 한다.

근로복지공단의 이사장으로부터 보험료의 부과 등에 관한 대리권을 수여받은 지역본부장이 대리의 취지를 명시적으로 표시하지 않고서 산재보험료 부과처분을 한 경우, 그러한 관행이 약 10년간 계속되어 왔고, 실무상 근로복지공단을 상대로 산재보험료 부과처분에 대한 항고소송을 제기하여 온 점 등에 비추어 지역본부장은 물론 그 상대방 등도 근로복지공단과 지역본부장의 대리관계를 알고 받아들였다는 이유로, 위 부과처분에 대한 항고소송의 피고적격이 근로복지공단에 있다고 한 사례.

※ 대리법리의 예외적인 판결임.

4. 지방의회

  지방의회는 원칙적으로 지방자치단체의 내부의결기관에 불과하여 취소소송의 피고가 될 수 없다. 그러나 지방의회가 자신의 명의로 의원에 대한 징계(대법원 93누7341), 의장에 대한 불신임의결(대법원 94두23), 지방의회의장선거(대법원 94누2602)와 같은 경우에는 지방의회도 합의제 행정청으로서 피고가 가능하다.

 

---

편하게 읽는 행정쟁송법(노무쟁송법) - 6편 (행정법상 법률관계, 공법관계, 권력관계, 비권력적 관계, 국고관계)

 

편하게 읽는 행정쟁송법(노무쟁송법) - 6편 (행정법상 법률관계, 공법관계, 권력관계, 비권력적